《美丽中国：从概念到行动》书评

陈诗一  唐西均

“既要金山银山，也要绿水青山，绿水青山就是金山银山”，十八大以来，“美丽中国”概念引发强烈共鸣，受到普遍关注。从首次把“生态文明”纳入“五位一体”发展总格局，到史上最严新环保法实施，再到首部环境保护税法出台，中国对环境保护、生态文明的治理措施逐渐细化，行动步伐不断加快，重视程度达到新高。绿色发展理念成为建设“美丽中国”的行动指南，生态环境保护和经济社会发展协调并进。

建设“美丽中国”，离不开科学研究的决策支持作用。生态文明的核心议题是“正确处理好经济发展同生态环境保护的关系”。由陈诗一、刘兰翠、寇宗来、张军主编的《美丽中国：从概念到行动》正是一部应用现代经济学思想和方法，对这一关键问题进行深度分析解读的佳作。

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跨学科综合研究是该书的主要特色。该书研究团队由来自环境保护部、中国科学院、复旦大学等机构的多学科背景学者组成，聚焦在生态、环境和人文社会科学交叉领域开展跨学科研究。由于环境问题与工业化进程的伴生性质，自然科学和经济学的结合应用显得十分自然，这使得该书视野开阔、议题广泛、内容丰富。

科学定量研究是该书的另一特色。该书大量采用数据统计分析和计量经济分析方法，定性研究和定量研究结合紧密，使得该书论证更加严密，结论更加可靠。

政策研究导向凸显了该书的参考性和实用性。作为《复旦丁铎尔中心政策丛书》系列成果之一，该书紧扣中国绿色发展的现实问题，在开展经验事实的实证研究基础上，针对性地提出可行政策建议，而非凭空议论或泛泛而谈。

如何“正确处理好经济发展同生态环境保护的关系”？该书开宗明义地提出，中国作为一个发展中国家，在制定和实施生态环境保护政策的时候，必须考虑环境保护和经济增长之间的微妙平衡。着眼未来，中国既不能走过去牺牲环境换取高速增长的老路，也不能落入环保主义陷进不惜经济代价搞“环保大跃进”。因此，中国的环境政策目标应着眼于实现环境友好的可持续经济发展，即以尽可能小的环境代价实现持续的经济增长，或者说，以尽可能小的增长代价来保护生态环境。

该书认为，要将“美丽中国”从概念变成现实，中国必须走绿色发展道路。这不仅是关乎中国人民福祉和民族未来的长远大计，也是中国应对全球气候变化和生态环境问题应做的贡献。鉴于中国仍然处于工业化进程中，各产业之间、地区之间、城乡之间发展还不平衡，中国必须找到符合自身国情、切实可行的绿色发展道路。

该书从中国经济发展和环境保护实际出发，设计了一幅建设“美丽中国”，实现绿色发展三步走的“路线图”：第一步，到2020年，实现技术开发、劳动力素质提升、产业逐步转型、机制完善的阶段性目标；第二步，2020—2030年，基本实现城镇化的可持续性、产业绿色转型、生态保护和污染控制的阶段目标；第三步，2030年—2050年，实现社会包容、环境友好、内生增长力全面提升的总目标。

一、摸底中国环境污染的真实状况

环境污染是中国工业化进程中不可回避的现实问题。改革开放以来，中国的工业化进程加速，以“三高”（高能耗、高污染、高排放）为代价的高速经济增长持续30多年，对能源资源和生态环境造成过量消耗和破坏，形成了“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”。同时，以温室气体减排为核心的气候变化谈判，成为国际环境外交斗争的重要内容，中国从全球气候治理的重要参与者逐步发展为积极推动者。摸清中国环境污染的经济成本，或者说，探明中国经济发展的环境代价，是应对和处置内外环保压力的基本前提。

传统的国民经济核算体系由于没有反映经济增长的资源消耗和环境代价，夸大了经济增长的贡献。因此，联合国、世界银行等国际机构多年来大力推动绿色国民经济核算，以期科学反映地区经济的可持续发展能力。

该书第二章首先基于环境经济核算框架体系，研究中国环境污染的经济成本问题。

环境经济核算体系主要包含三方面内容：一是环境污染实物量核算，二是环境污染价值量核算，三是经环境污染调整的GDP核算。其中，环境污染价值量核算有两种核算方法：其一是虚拟治理成本法，指在现有污染平均处理技术成本下，把排放到环境中的污染物全部处理所需要的治理成本，主要基于污染排放实物量数据进行核算；其二为环境退化成本法，指借助一定的技术手段和污染损失调查，计算环境污染所造成的各种损害，主要基于环境质量数据进行核算。环境退化成本法体现了危害性，因而比虚拟治理成本法更具有合理性。

基于环境经济核算体系，该书对2004至2010年中国环境污染经济代价研究表明，中国经济增长造成的环境污染代价持续增加，基本与GDP同步增长。7年间，基于退化成本法的环境污染代价从5118.2亿元提高到11032.81亿元，增长115.6%，年均增长13.5%；基于治理成本法的虚拟治理成本从2874.5亿元提高到5589.3亿元，增长94.4%，年均增长11.7%。环境退化成本高于虚拟治理成本增速。鉴于中国尚处于工业化中后期，该书预计此后10至15年中国仍将面临经济增长与环境成本同步上升的局面。

研究还表明，在中国减排政策作用下，中国经济增长与污染排放虚拟治理成本相对脱钩，但与环境退化成本脱钩不明显，说明减排在研究期内效果还不显著，经济发展和环境质量的“剪刀差”还在拉大，环境治理的历史欠账还在增加，经济发展成就可能被环境污染和生态破坏逐步蚕食。

此外，污染排放实物量核算表明，工业大气污染和城镇生活污水的点源污染得到初步控制，但交通、农业和中小型重污染企业造成的面源污染日益凸显。

第三章研究中国环境污染的生态风险来源及其管理问题。

随着世界范围内经济分工和污染转移，中国化工、有色金属冶炼、采选、制药等重污染行业遍布，加上污染治理和监管措施不到位，存在重大生态风险隐患。

从生态风险的经济活动来源看，由工业活动引起的环境风险隐患问题突出。中国产业的重型化和低端化带来较高的生态风险，粗钢、有色金属、水泥、化纤、汽车等重化工业和造纸、印刷、农副、食品制造等污染较严重的轻工业的年增长率均高于GDP增长率。特别是在中西部地区，由于生态环境脆弱，承载能力有限，加上资源大规模开发和产业梯度转移，产业低端化发展带来了污染贡献率和经济贡献率长期倒挂。例如造纸、农副、饮料、纺织、化工等水污染排放大户，COD产生量占总工业COD产生量的73%，经济贡献率却只占工业行业的17.5%。

从2010年环境污染事故统计来看，生产事故引起的占32%，交通事故引起的占23%，违法排污引起的占4%，由此可见，由工业行业引起的污染事故比例占到了59%。从工业污染物质来看，主要是油类物质、重金属和化学品泄漏。

农业面源污染的生态风险也不容小觑。目前，农业面源污染成为水污染的首要排放源。根据2010年环境经济核算数据，农业面源污染COD排放量占总COD排放量的35%，是最主要的COD排放源。农业还是总氮、总磷排放的主要来源，2007年排放量分别达270.46万吨和28.47万吨，分别占总排放量的57.2%和67.4%。

从生态风险的污染物来源看，生态风险主要可分为常规污染物造成的生态风险和工业特征污染物引发的生态风险。目前常规污染物生态风险集中在COD、BOD、N-NH3，SO2，NOx等物质。这些物质是目前水、大气和土壤污染的重要来源。工业特征污染物风险主要包括采矿业、石化行业产生的特定污染物。此外，一些新型污染物造成的生态风险也逐渐加剧。新型污染物以新型有机污染物为主，如全氟有机物（PFCs）、药品和个人护理品（PPCPs）、汽油添加剂（MTBE）等。但目前中国对新型污染物生态风险研究刚刚起步，研究基础较为薄弱。

第四章研究中国环境污染的健康代价，利用全国161个地级市5年的面板数据并结合多元回归方法，研究发现有害气体和水体污染显著损害了公共健康水平。

空气污染和水体污染是中国影响公共健康的主要污染因素，而公共健康恶化对经济发展和医疗费用具有显著负面影响。空气污染可以用SO2排放量表征，它与火电厂的空间布局关系密切。估计结果显示，一般而言，SO2每增加1%，万人中死于呼吸系统疾病的人数增加0.022，死于肺癌的人数增加0.024。就绝对量而言，SO2排放量每增加100万吨，万人中死于呼吸系统和肺癌的人数分别增加0.2和0.1。以COD排放量作为水体污染的表征量，可以发现水体污染与消化系统疾病的死亡率存在类似正相关关系。研究还表明，每年由于空气污染和水体污染造成的死亡人数约24万人，导致相关治疗费用超过3900万元。

由于上述两个污染指标与产业政策密切相关，这一研究可以为决策部门计算产业政策的环境健康代价提供参考，也可以为地方政府制定合理环境补偿机制和移民政策提供依据。

第二部分主要对我国环境污染的各项成本进行研究和估计。可以看到，中国原有的经济增长方式对环境资源造成巨大压力，不计环境代价的经济增长注定不可持续。建设“美丽中国”，亟待加快形成新的经济发展方式，应对和解决环境污染带来的巨大经济成本和生态风险。

文中基于实证研究提出了很多针对性建议，这些建议在最近几年的环保政策中大多得到了体现。例如，在环境经济核算方面，环保部于2015年正式启动绿色GDP2.0核算；针对农业面源污染趋于严重等问题，新《环保法》对流域性、区域性的农业面源、水和大气等污染防治提出更高要求。

二、探究中国环境污染的复杂机理

经济发展与环境污染之间关系复杂，是否真的存在“环境库兹涅茨曲线”这样的规律性特征？我们是否可以乐观地期待，随着经济进一步发展，生态环境问题自然而然会得到解决？要回答这些问题，必须进一步考察中国环境污染产生的具体“国情”。

该书第三部分从绿色技术创新、环境税制改革以及财政体制改革等方面研究了中国环境治理必须理顺的三项制度设计问题。

第五章考察了中国实施绿色发展的环境政策和创新政策，并对中国环保研发活动的影响因素进行了实证研究。

在短期内，即在生产技术水平给定的前提下，经济增长与环境保护存在不可避免的两难冲突。但是随着生产技术和环保技术进步，通过“绿色技术”的创新和应用，社会就有可能取得经济增长与环境保护的长期双赢。这是中国未来处理经济发展和生态环境保护之间关系的重要方向。

环境保护和“绿色技术”创新都具有显著的经济外部性，单纯市场机制无法自动实现社会资源的有效配置。较为完备的环境保护法律体系和环保创新政策，可以弥补外部性带来的环保创新和应用不足问题，促进经济和环境协调发展。

中国目前已经形成了以2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》为基本法，《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等为单行法的环境保护法律体系。此外，土壤污染防治法正在加快制定，水污染防治法也将进一步修订。

基于上述法律，中国各级政府广泛采用命令控制性措施来保护环境。其中特别需要强调的是国家发改委颁布实施的《产业结构调整目录》，它包含了鼓励类、限制类、淘汰类三种基本类型的企业。节能减排和环境保护是调整和优化产业结构的重要出发点。

中国政府也通过市场导向型的政策措施鼓励节能减排和环境保护，主要包括对从事环境保护和节能减排的企业实施税收优惠，而对污水、废气等排放企业征收排污费。

在环境创新政策方面，既有直接针对环境保护的创新政策，也有一般性的创新政策。其中，2005年底由国务院颁布实施的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》构成现阶段中国创新政策的基本框架。该纲要把发展能源、水资源和环境保护技术放在优先位置，下决心解决制约经济社会发展的重大瓶颈问题。此后，国务院还颁布了《实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）>的配套政策》，从科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进技术消化吸收再创新、创造和保护知识产权等10个方面提出了60条政策。为落实配套政策，16个部门又进一步制定出台了70多项实施细则，重点是支持企业技术创新。

基于中国工业企业数据的研究表明，中国环保企业研发活动的决定因素主要包括市场结构、企业规模、人力资本、上期留存利润和新产品等，而税收优惠和研发补贴对环保类企业的研发活动影响不大。

第六章探讨环境税制改革。当前，中国已经基本形成了利用环境税费经济手段调控资源环境保护的排污收费制度。仅环境排污收费一项，就规定了污水、废气、废渣、噪声四大类100多项排污收费标准。此外与环境资源相关的税收包括资源税、消费税、城市建设维护税、车船使用税和车辆购置税、土地使用税等。但是，现行环境税费体系缺少整体税收制度设计，各税种和税收政策之间缺乏协调配合，导致其对节能减排激励不足、对环保调控作用不够。针对排污费运行中存在的问题和现有环保相关税收体系的不足，该章建议征收环保税。通过赋予环境资源一个较为合理的价格，环保税能促使企业把环境资源价格纳入生产成本，实现环境资源的合理配置，推动绿色发展转型。

2016年12月，首部《中华人民共和国环境保护税法》获表决通过，并将于2018年1月1日起施行。环保税法的出台呼应了该章的建议。根据环境保护税法，我国将按照“税负平移”原则，实现排污费制度向环保税制度的平稳转移。

第七章从现有中央和地方财政分权体制出发，分析地方偏好发展污染工业的内在逻辑，并通过数据对这一逻辑进行检验。

现行财政分权体制导致各省财政自主性具有很大差异，这会极大地影响各地方政府通过发展污染工业来解决财政压力的积极性。由于污染工业资本密集度高，对财政收入贡献直接，而社会成本却具有明显的长期化和公共品性质。因此，从获取财政收入的角度来看，财政压力是影响地方政府领导人发展污染工业的动力。地方工业污染是建设美丽中国的拦路虎，而现行的财政体制弊端则是其深层原因。

数据分析也表明，财政分权直接影响地方政府的财政自主性，而财政自主性和地方政府对污染工业的依赖程度负相关。这说明财政体制与地方工业污染有着明确的关系。该章建议，为了减少地方政府发展污染工业充实财力的冲动，应在央地财政收入分配方案中向地方政府适当倾斜，增加中央对地方政府尤其是经济落后地区的地方政府一般性转移支付力度。

第三部分着重探讨的是当前中国环境污染背后一些体制政策的机理问题，着重分析环保创新政策对“绿色技术”创新和应用的激励作用，环保税对环境资源配置效率的改善作用和财政税制改革对地方工业污染治理的促进作用。毫无疑问，这些体制政策问题是当前中国污染治理的重要障碍，也是建设美丽中国需要调整和改革的方向。

三、探讨中国绿色发展的可行路径

“美丽中国”概念的提出，不仅反映了中国政府对传统高能耗、高污染的经济增长方式的深刻反思，也体现了中国民众对于环境治理的迫切需求。建设“美丽中国”必须走绿色发展道路，即在保护环境的前提下实现可持续的经济增长。

该书第四部分即第八章探讨美丽中国的绿色发展路线图：到2050年分三步走，中国将实现生态友好、社会包容和内生增长的总目标。其中，生态友好强调低碳排放、资源高效利用和生产环境可持续，提倡在追求经济增长的同时充分考虑自然环境承载能力的永续性；社会包容，即要消除一切社会排他性所带来的区域发展不利因素，如社会贫富差距明显、受教育机会不公平等，是绿色发展的核心特征；内生增长是指在没有外力推动的情况下，依靠区域经济系统内部作用获取经济增长的动力。

该章认为，中国绿色发展包含三个基础、五个支柱。三个基础是技术创新、市场机制和制度建设。五个支柱是：可持续的工业化、城市化和交通、低碳能源和优化能源结构、可持续的消费模式、优化土地利用和增加碳汇。

该章建议，要让绿色发展引领未来经济增长，中国应该从落实绿色发展理念和建设生态文明高度，从增强国家长期的全球竞争力的战略考虑，把发展绿色经济作为推动经济发展方式转变的重要途径，并尽快制定发展绿色经济的国家战略。

作为一部聚焦“美丽中国”建设的理论专著，《美丽中国：从概念到行动》在总结历史教训和国际经验的基础上，准确把握时代脉搏，以跨学科的视角，全面而系统地论证了建设“美丽中国”必须走绿色发展道路的原理。全书始终紧扣“绿色发展”主题，针对现实问题提供科学有效的政策建议，一些思路方法在近两年的政策实践中得到了很好的体现，说明该书仍然具有一定的前瞻性、实用性和参考性。

实现绿色发展，关键在于贯彻绿色发展理念，正确看待“金山银山”与“绿水青山”之间的辩证关系，把握生态文明在“五位一体”发展格局的地位和作用。循着《美丽中国：从概念到行动》一书设计的绿色发展路线图，中国必将走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，让绿色成为“美丽中国”的最亮底色。